2022年12月23日，中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2022》发布式——“账户养老金与财富积累”通过线上方式举行。清华大学五道口金融学院教授朱俊生在论坛上表示，人口老龄化与养老金结构改革决定我们有巨大的潜力，但是这个潜力的释放需要从少数人的制度变成多数人的制度，这样一个政策导向的调整可能非常地重要。

(资料图)

以下为朱俊生发言实录：

谢谢韩老师。特别感谢郑老师、房老师和齐传钧老师之前跟我的沟通，我分享两点，大家都知道个人养老金，也知道它有发展的潜力，但是我们知道这种发展潜力其实要取决于制度安排。我觉得郑老师一直在强调说如果这样一个制度只是一个少数人的制度，我们需要把它变成多数人的制度，才有可能去充分挖掘发展的潜力。

我们看第一点，如果说中国的人口老龄化，或者说养老金结构的改革，都决定了个人养老金有巨大的发展潜力，我想大家都认同，但是这个市场潜力的释放确实需要我们政策继续完善。虽然个人养老金制度设计刚刚落地，但是我们看到背后其实是有一些问题的，我想结合一些国际经验，特别是美国第三支柱的发展来做一些探讨。

中美养老金体系的比较大家都很熟悉，去年底美国三支柱养老金的资产加起来42.3万亿，美国去年的GDP第一次超过23万亿美元，所以它的养老金资产是GDP的183%，中国我用最新的数据也算了一下，同口径我们不到11%，我们跟美国比我们的养老金资产占GDP的比例不到美国的1/18，我们远远低于绝大多数OECD国家。

具体看一下美国的私人养老金资产。在42.3万亿总的养老金资产当中，私人养老金资产39.4万亿，中间第三支柱是13.9万亿。它是怎么发展这么大的一个私人养老金账户制的资产？我们看到美国的基本养老保险跟我们其实有些类似，其实也是累退的，对于高收入群体来讲，虽然养老金的绝对水平高一点，但是它的相对替代率却更低。对于低收入群体来讲，他的替代率比较高，但是养老金的绝对水平其实并不是很高，所以其实对于美国人来讲，不管是高收入还是中低收入都有补充养老的需要。在美国家庭储蓄当中的首要储蓄的原因，在40岁之前可能更多的是购房、成家、教育，但是40岁之后主要是养老，所以养老成为美国家庭储蓄非常重要的一个原因。

美国的第三支柱或者其他的养老金计划的覆盖率还是比较高的，截止到去年底美国的第三支柱的覆盖率的人口加起来是37%，当然它也有各类的个人退休金账户来覆盖。我也看了过去20年的数据，基本上比较高的时候是41左右，比较低的时候大概是40以上。我们看到是37%。所以整个的养老金资产是13.9万亿。美国临近退休的家庭拥有私人养老金的比例是比较高的，全部的美国人75%，中高收入群体95%，中等收入也超过80%，达到81%，中低收入也是69%。

美国养老金计划的覆盖率是比较高的，对一个退休家庭收入的贡献还是比较大的。

回到中国的发展千里来讲，我们都知道我们的储蓄率远高于其他国家，2020年用世界银行的数据做一个比较，中国的总储蓄率是44%，世界平均26%，我们远高于世界平均和主要的经济体。同样，我们把中国的家庭储蓄占家庭可支配收入的比例跟OECD的40几个经济体做比较，我们远远在其他国家之上，我们的比例接近40%，所以我们的国情是我们在养老金市场没有多少储备，但是我们有大量的短期储蓄，100多万亿，2/3以上是一年期以内的，而且疫情以来，因着消费的压缩，我们的储蓄增速其实更快，今年前三季度我们的储蓄就增加了13.2万亿。

前面讲了我们有这样的一个大量的短期储蓄可以转化为长期养老资产，但是到底转化得怎么样？其实像郑秉文老师之前所分析的，很大程度上取决于我们这个制度的功能定位，它是一个少数人的制度还是一个多数人的制度，很显然现在是一个少数人的制度，其实这个市场潜力难以充分地挖掘的。我自己做了一个简单的匡算，我参照美国第三支柱的覆盖率做了10-40%这样的一个假设，如果这些人把1.2万的税收优惠额度用完，我们现在在这个制度当中实际能够有一些吸引力的其实是缴纳个税的群体，但是我们这个群体目前的总的人数只有6500万左右，所以在这样的一个缴费的基数之下，在这样一个参与率之下，我们会发现每年其实市场的规模相对是比较有限的，这是我想说的第一个意思。

但是反过来讲，我们如果把它变成一个多数人的制度，把它变成一个面向8.9亿，将近9亿劳动人口数量，我们在同样的参与率的假设之下，我们发现这样一个市场的潜力体量是非常之大的。所以我想说市场潜力大家都在讲，但是能不能发挥还是取决于我们这个制度能不能进一步优化。

怎么优化这个制度？简单讲三点：

第一，拓宽参加范围。现在我们仍然给出一个门槛，就是你参加个人养老保险才可以参加个人养老金，这个其实是有问题的，因为我们的第三支柱其实是去中心化的、是独立性的、是精算中性的，它应该可以覆盖所有的人群。我们这些年大家都知道，我们中国的就业并不好，容纳就业的其实是新经济、新就业形态当中大量的灵活就业人员，所以我们需要把这样一个制度的门槛降低，让他们来参与，这样我们第三支柱才可能变成一个基础性的、普惠性的、兜底性的制度安排。所以我觉得当务之急不应该设任何门槛。

第二，财税政策可能需要做进一步的调整和完善。我梳理了OECD国家，他们所有的储蓄经济化的财税激励政策，我用一张表来给各位展示，我们现在确实是EET，EET也确实是主流，但是并不是所有国家只有EET，这是第一点。

第三，做EET的国家往往有它的一些税收上的制度跟中国目前其实不完全一样。如果不具备一定的条件，EET的吸引力其实也很难充分发挥。

简单讲，基于国外这样的一个研究，简单有几点结论：

1.现在我们的领取环节设置3%的实际税率，这个税率相对于过去的税收递延养老金的试点其实有进步了，当时是7.5%，其实有进步，但是我们仍然发现有一个问题，对投资收益部分其实应该明确免税。因为我们都知道我们现在一般的投资，我不投资于养老金的资产，我投资于别的，目前没有资本利得税，但是现在的个人养老金制度3%其实是包含投资收益的，削弱了税惠的力度。如果把中国跟OECD其他的国家做一个比较，特别实行EET的国家，那些国家通常是有资本利得税的，所以它的EET的税惠力度吸引力是比较大的，所以我说中国目前还没有资本利得税，所以我们应该明确在领取的时候对投资收益部分做免税的扣除，这样我们的税惠才发挥出应有的吸引力。

2.提高税惠额度。我也知道之前我们的一些部委希望能够提高税惠的额度，但是目前还是12000，12000对于3%缴费这一档一年只有360块钱，只有对收入比较高的群体才会有一些结税的效果，在这一点上难以很好地调动这样一个需求，所以我们需要去适当提高。第三个，我们国办发的文当中，希望未来有一个动态调整的机制，来提高税收抵扣的额度，但是这个动态调整机制到底跟谁挂钩目前不得而知，希望把这个加以明确，这样未来才能真正实现动态调整。

3.拓展税收优惠模式。不仅仅只有EET，EET高收入群体有一定的激励作用，但是对于低收入群体其实没有办法享受，所以这个制度的公平性和覆盖面是很难在EET之下有比较充分的提升，所以我们可能要同时采取TEE的模式。除了税的模式，财政补贴其实在国外也有很多的实践，比如德国的里斯特养老计划，比如澳大利亚鼓励中低收入群体参加补充养老保障制度，向个人缴费匹配缴费。我们的城乡居民其实也是这么做的，所以我们需要做一些拓展，来更好地提升制度的覆盖面以及公平性。

第三，建立二、三支柱对接机制。今天上午我们看到一些部委的领导也在讲这个问题，我想做一点展开。首先我想说的是二、三支柱的对接，第一个意义就是因为我们第二支柱有些人会离职，离职转移到第三支柱是非常天然的事情，因为这样可以保护雇员的利益，从美国来讲，它是非常普遍的，所以美国的个人储蓄金账户与其说是第三支柱，不如说是二、三支柱的混合体，美国的家庭当中拥有IRA的大量含有从401（K）计划所转来的基金，具体的数据我不想展开。我想说的是在中国二、三支柱对接还有另外一层意义，这个意义就是税优政策的对接，现在的第二支柱企业年金目前覆盖的人群只有2800多万，我们有基本养老保险，同时有企业年金的，目前的占比不到6%，绝大部分人没有，如果把二、三支柱打通，特别是税优政策打通的话，我想说很多没有建立年金计划的可以把税优额度用在第三支柱，或者有企业年金计划，但是企业年金计划的额度没有用完的，也可以追加个人养老金，我想在中国谈二、三支柱对接还有这一层特殊的意义。

重复一下刚才讲的结论，人口老龄化与养老金结构改革决定我们有巨大的潜力，但是这个潜力的释放需要从少数人的制度变成多数人的制度，这样一个政策导向的调整可能非常地重要。

谢谢韩老师。

关键词： 我们需要 的覆盖率 我们看到 投资收益